چرا حقوق رفاهی مردم روی کاغذ میماند؟
یک پژوهشگر اقتصادی با تأکید بر اینکه مشکل نظام رفاه ایران بیش از کمبود قانون، به فاصله میان تصویب حق و تحقق آن مربوط است، خواستار ایجاد سازوکاری برای ردیابی تعهدات رفاهی و پاسخگویی روشن دستگاهها شد.
یک پژوهشگر اقتصادی با اشاره به چالشهای نظام رفاه در ایران، معتقد است مسئله اصلی بیش از آنکه کمبود قانون و حمایتهای مصوب باشد، به فاصله میان «تصویب حق» و «تحقق حق» در زندگی مردم بازمیگردد؛ فاصلهای که تعدد دستگاهها، پیچیدگی فرایندهای اداری، ضعف اطلاعات و نامشخص بودن مسئولیتها آن را عمیقتر کرده است.
علیرضا محمدی، پژوهشگر اندیشگاه روایت ایرانی، در یادداشتی با تأکید بر اینکه رفاه اجتماعی را نمیتوان صرفاً با تعداد قوانین، ردیفهای بودجه یا خدمات اعلامشده سنجید، نوشت: مسئله اصلی این است که چه میزان از حقوقی که در قوانین به رسمیت شناخته شدهاند، در نهایت به زندگی مردم راه پیدا کردهاند.
به گفته او، در بسیاری از حوزههای اجتماعی، قوانین، آییننامهها، سهمیهها، معافیتها و حمایتهای مختلف طی سالهای گذشته انباشته شدهاند، اما همچنان مشخص نیست چه میزان از این احکام واقعاً اجرا شده است. گاهی این فاصله در میان تعدد دستگاهها، کمبود منابع، نبود اطلاعات یا نامشخص بودن مسئولیتها آنقدر افزایش مییابد که یک حق، بدون آنکه رسماً لغو شده باشد، در عمل معلق میماند.
محمدی با اشاره به اصول قانون اساسی افزود: در اصل ۲۹، برخورداری از تأمین اجتماعی در مواردی مانند بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بیسرپرستی، حوادث و خدمات بهداشتی و درمانی بهعنوان حقی همگانی شناخته شده است. همچنین در بند ۱۲ اصل سوم، دولت به ایجاد اقتصادی درست و عادلانه برای تأمین رفاه، رفع فقر و محرومیت مکلف شده و بند یک اصل ۴۳ نیز تأمین نیازهای اساسی مانند مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان و آموزش را از پایههای نظام اقتصادی کشور دانسته است.
بر این اساس، رفاه اجتماعی در منطق قانون اساسی یک کمک موردی یا امتیاز اختیاری دولت نیست، بلکه مجموعهای از مسئولیتهای عمومی برای حمایت از مردم در برابر مخاطرات اساسی زندگی است. با این حال، زمانی که این اصول وارد مرحله اجرا میشوند، پیچیدگیهای نظام اداری خود را نشان میدهند.
نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران مجموعه گستردهای از صندوقهای بیمهای و بازنشستگی، نهادهای حمایتی و دستگاههای تخصصی را شامل میشود؛ از سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی گرفته تا سازمان بهزیستی، کمیته امداد، بنیاد شهید و امور ایثارگران و دیگر نهادهایی که هر یک بخشی از مسئولیتهای اجتماعی را برعهده دارند.
وجود این تعداد نهاد بهخودیخود مشکل محسوب نمیشود، اما زمانی که مرز مسئولیتها روشن نباشد، اطلاعات میان دستگاهها بهدرستی جریان پیدا نکند و شهروند برای حل یک مسئله مجبور شود چند مسیر اداری را طی کند، کارایی نظام رفاه کاهش مییابد.
در همین زمینه، مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی درباره لایحه تشکیل وزارتخانههای رفاه و تأمین اجتماعی و کار و تعاون، بر گستردگی و تنوع مأموریتهای حوزه رفاه، عدم تجانس برخی وظایف و ضعف شفافیت اطلاعات تأکید کرده است. با این حال، اصلاح ساختار صرفاً از طریق ادغام یا تفکیک سازمانها الزاماً به حل مشکلات منجر نمیشود.
به اعتقاد این پژوهشگر، نظام اداری ایران بارها برای حل مشکلات به تغییر ساختار متوسل شده است؛ در حالی که بسیاری از چالشها پیش از آنکه ساختاری باشند، به ابهام مأموریت، ضعف فرایند، پراکندگی اطلاعات و نامشخص بودن مسئولیتها مربوط میشوند.
او مینویسد: ممکن است نام یک سازمان تغییر کند، اما اگر همچنان مشخص نباشد مسئولیت نهایی یک تعهد برعهده کدام دستگاه است، مسئله فقط از یک اتاق به اتاق دیگری منتقل شده است.
محمدی یکی از گرههای اصلی نظام رفاه ایران را اینگونه توصیف میکند: «ما مزایا را فهرست میکنیم، اما تعهد را مدیریت نمیکنیم.»
به گفته او، در قوانین مشخص میشود چه افرادی مشمول تسهیلات، معافیتها یا حمایتهای مختلف هستند، اما کمتر از همان ابتدا روشن میشود که این حق از چه زمانی قابل مطالبه است، منابع مالی آن از کجا تأمین میشود، مسئول اجرای آن کدام دستگاه است، اطلاعات اجرای آن کجا ثبت میشود و در صورت اجرا نشدن حکم، شهروند باید از چه مسیر مشخصی آن را پیگیری کند.
در چنین شرایطی، ممکن است سالها از تصویب یک حق بگذرد، اما همچنان پاسخ روشنی برای پرسشهایی مانند تعداد مشمولان، میزان استفاده از حمایت، اعتبار مورد نیاز، منابع تأمینشده و تعداد افرادی که با وجود برخورداری از حق قانونی از دریافت خدمت بازماندهاند، وجود نداشته باشد.
این پژوهشگر، گزارش مرکز پژوهشهای مجلس درباره ارزیابی عملکرد قانون جامع خدماترسانی به ایثارگران در حوزه معیشت و رفاه را نمونهای قابل تأمل میداند. در این گزارش، در کنار احکامی که اجرا شدهاند، مواردی نیز وجود دارد که اطلاعات کامل درباره تعداد متقاضیان یا بهرهمندان در دسترس نبوده، منابع مالی برخی احکام کافی نبوده، بعضی آییننامههای اجرایی تصویب نشده یا نیازمند بازنگری بوده و برخی سازوکارهای پیشبینیشده در قانون نیز شکل نگرفتهاند.
به باور محمدی، این مسئله به حوزه ایثارگران محدود نمیشود و نمونههای مشابه را میتوان در حمایت از افراد دارای معلولیت، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، بیکاران، خانوارهای درگیر بیماریهای پرهزینه و افرادی که به مراقبت بلندمدت نیاز دارند نیز مشاهده کرد.
در چنین شرایطی ممکن است یک حق قانونی وجود داشته باشد، اما دسترسی واقعی به آن به میزان آگاهی فرد، توانایی او برای پیگیری، محل زندگی یا حتی قدرت عبور از فرایندهای پیچیده اداری وابسته شود. در این وضعیت، حمایت قانونی وجود دارد، اما دسترسی به آن لزوماً عادلانه نیست.
این پژوهشگر تأکید میکند که چنین وضعیتی را نمیتوان صرفاً به ضعف یک دستگاه یا مدیر نسبت داد؛ زیرا اگر هنگام تصویب یک حکم، مسیر تحقق آن طراحی نشده باشد، چند سال بعد طبیعی است که در گزارشهای ارزیابی با عباراتی مانند «اطلاعات موجود نیست»، «اعتبار پیشبینی نشده»، «آییننامه تصویب نشده» یا «میزان عملکرد قابل محاسبه نیست» مواجه شویم.
از سوی دیگر، افزایش تعداد حمایتها نیز الزاماً به معنای افزایش عدالت اجتماعی نیست. ممکن است فردی به دلیل آگاهی بیشتر یا دسترسی بهتر، همزمان از چند حمایت استفاده کند و فردی دیگر با نیاز بیشتر، اساساً از وجود همان حمایت بیخبر باشد.
محمدی در ادامه بر ضرورت تفکیک انواع حمایتهای اجتماعی تأکید کرده و مینویسد: بخشی از حمایتها حقوق همگانی هستند، بخشی بر پایه مشارکت بیمهای افراد شکل میگیرند، بخشی ناشی از وضعیت یا استحقاق خاصاند و بخشی نیز باید بر اساس میزان نیاز و آسیبپذیری افراد یا خانوارها اختصاص یابند.
برای نمونه، در حوزه ایثارگران، برخی حقوق اساساً از جنس کمک به فرد نیازمند نیستند. جانبازی، اسارت یا شهادت منشأ حق مشخصی است و برخورداری از این حق نباید هر بار به اثبات فقر یا نیازمندی وابسته باشد. فرد نباید برای حقی که مبنای آن از پیش مشخص است، در هر مرحله دوباره خود را اثبات کند.
در عین حال، همین فرد یا خانواده ممکن است مانند هر شهروند دیگری در مقطعی با بیماری پرهزینه، نیاز به مراقبت طولانیمدت، بیکاری، کاهش درآمد یا مشکل مسکن مواجه شود. در این موارد، حمایت باید متناسب با شرایط واقعی و روز خانواده باشد.
این تفکیک درباره دیگر گروههای اجتماعی نیز صدق میکند. یک بازنشسته از حق بیمهای خود برخوردار است، اما ممکن است به دلیل هزینه بالای درمان به حمایت دیگری نیاز داشته باشد. فرد دارای معلولیت حقوق قانونی مشخصی دارد، اما نیازهای افراد دارای معلولیت با توجه به شدت ناتوانی، شرایط خانوادگی و هزینه مراقبت میتواند متفاوت باشد. یک خانوار نیز ممکن است در شرایط عادی وضعیت باثباتی داشته باشد، اما بر اثر بیماری، بیکاری یا حادثه ناگهان با افت شدید معیشتی مواجه شود.
بر همین اساس، به گفته محمدی، ساماندهی نظام رفاه باید بر دو پرسش اساسی استوار باشد؛ نخست اینکه مبنای استحقاق فرد چیست و با چه نوع حقی مواجه هستیم و دوم اینکه وضعیت واقعی زندگی فرد یا خانوار چگونه است.
در این نگاه، درآمد، سلامت، توانایی کار، هزینه مراقبت، وضعیت مسکن، ترکیب خانوار و میزان مواجهه با مخاطرات باید در کنار منشأ حق مورد توجه قرار گیرد. ترکیب این دو رویکرد میتواند نظام رفاه را از توزیع مجموعهای ثابت از مزایا به سمت حمایت دقیقتر و عادلانهتر هدایت کند.
او تأکید میکند که برای تحقق این هدف، الزاماً به تأسیس سازمان جدید یا راهاندازی سامانهای تازه نیاز نیست، بلکه باید شیوه تعریف و مدیریت تعهدات رفاهی تغییر کند.
پیشنهاد اصلی این پژوهشگر، تعریف مفهوم «تعهد رفاهی قابل ردیابی» است. بر این اساس، هر حکم حمایتی باید از زمان تصویب، شناسنامه اجرایی مشخصی داشته باشد؛ یعنی معلوم باشد چه کسانی مشمول آن هستند، مبنای استحقاق چیست، دستگاه مسئول کدام است، منابع مالی چگونه تأمین میشود، استاندارد ارائه خدمت چیست، اطلاعات عملکرد کجا ثبت میشود و در صورت اجرا نشدن حکم، چه نهادی پاسخگو خواهد بود.
به بیان ساده، نباید حقی در کشور تصویب شود که چند سال بعد مشخص نباشد چند نفر مشمول آن بودهاند، چند نفر آن را دریافت کردهاند و چه تعداد از دریافت آن بازماندهاند.
محمدی معتقد است یکی از مهمترین درسهای ارزیابی سیاستهای رفاهی همین موضوع است؛ در برخی حوزهها اطلاعات کافی وجود دارد و میتوان درباره میزان تحقق سیاست قضاوت کرد، اما در برخی حوزهها دادهها آنقدر ناقص است که حتی میزان اجرای یک حکم نیز بهدرستی قابل محاسبه نیست.
به اعتقاد او، مسئله همیشه کمبود منابع نیست و گاهی پیش از کمبود پول، با کمبود اطلاعات، ضعف ثبت عملکرد و فقدان حافظه نهادی مواجه هستیم. نظام رفاهی که حافظه نداشته باشد، هر بار ناچار است درباره گذشته خود حدس بزند و نمیتواند بهدرستی تشخیص دهد کدام سیاست مؤثر بوده، کدام حمایت به هدف نرسیده، کجا همپوشانی وجود دارد و کجا فردی در فاصله میان مسئولیت چند دستگاه رها شده است.
از این منظر، اصلاح نظام رفاه باید از افزایش فهرست مزایا به سمت روشن شدن تعهدات حرکت کند. دولت ممکن است نتواند همه نیازها را بهصورت همزمان پاسخ دهد، اما باید مشخص باشد چه چیزی را برای چه کسی، با چه منبعی، در چه زمانی و با چه سطحی از خدمت تضمین کرده است.
این رویکرد برای تمام اجزای نظام رفاه قابل استفاده است. برای صندوقهای بیمهای، به معنای روشن بودن تعهدات آینده و نسبت آن با منابع است؛ برای نهادهای حمایتی، به معنای شناسایی دقیق نیاز و جلوگیری از همپوشانی یا جاماندگی؛ و برای نهادهایی مانند بنیاد شهید و امور ایثارگران نیز به معنای تفکیک روشن میان حقوق ناشی از ایثار و نیازهای متغیر زندگی خانوادهها.
به باور این پژوهشگر، تحول اصلی زمانی اتفاق میافتد که دستگاههای رفاهی، افراد را نه صرفاً در قالب پروندههای جداگانه، بلکه در طول مسیر زندگی ببینند.
یک خانواده ممکن است امروز با بیکاری، فردا با هزینه درمان و چند سال بعد با نیاز به مراقبت از یک سالمند مواجه شود. اگر هر یک از این مسائل جدا از دیگری و در دستگاهی مستقل دیده شود، آنچه از نگاه نظام اداری پنهان میماند، خود زندگی انسان است.
محمدی در پایان تأکید میکند: «شهروند را نه بهعنوان یک پرونده در یک دستگاه، بلکه بهعنوان انسانی در طول زندگی ببینیم.»
به گفته او، رفاه در نهایت فقط تعداد قوانین، ردیفهای بودجه یا خدمات اعلامشده نیست؛ بلکه کیفیت رابطهای است که در لحظه آسیبپذیری میان انسان و نظام حکمرانی شکل میگیرد.
هرجا فرد برای دستیابی به حقی که قانون آن را به رسمیت شناخته، مجبور باشد همه مسیر را از ابتدا طی کند، هرجا مشخص نباشد مسئول پاسخگویی کدام دستگاه است و هرجا قانونی وجود داشته باشد اما امکان سنجش اجرای آن فراهم نباشد، بخشی از نظام رفاه بهدرستی عمل نکرده است.
اصلاح واقعی از جایی آغاز میشود که هر حق، ذینفع مشخص داشته باشد؛ هر تعهد، مسئول مشخص؛ هر هزینه، منبع روشن و هر سیاست، معیار مشخصی برای سنجش.
مسئله امروز نظام رفاه، کمبود وعدههای حمایتی نیست؛ بلکه ساختن نظامی است که اجازه ندهد هیچ تعهدی در فاصله میان متن قانون و زندگی مردم گم شود.
*بازنویسی: تحریریه پژواک کارفرما
انتهای پیام