ناترازی دولت به بانک، تولید و تأمین اجتماعی سرایت می‌کند

داوود منظور، اقتصاددان و رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه، با تشریح چالش‌های اصلاحات اقتصادی در ایران گفت: مسئله اصلی اقتصاد کشور کمبود راه‌حل نیست، بلکه دشواری اجرای اصلاحات ساختاری، تعارض منافع، ضعف نظام اجرا و نبود اراده هماهنگ برای پیشبرد تغییرات بنیادین است.

منظور در نشست تخصصی ستاد رسانه مرکز ملی فضای مجازی، با اشاره به اینکه کشور با یک «نظام مسائل» مواجه است، اظهار کرد: بخش قابل‌توجهی از مشکلات به ناترازی‌ها مربوط می‌شود، اما نباید مسائل کشور را به‌صورت جدا از یکدیگر بررسی کرد؛ زیرا مشکلات اقتصادی، اجتماعی و مدیریتی به یکدیگر متصل هستند و تشدید یک مسئله می‌تواند سایر حوزه‌ها را نیز تحت تأثیر قرار دهد.

وی برای توضیح این موضوع، مشکلات اقتصاد را به اختلال در عملکرد یک عضو حیاتی بدن تشبیه کرد و گفت همان‌طور که بیماری یک عضو می‌تواند سایر اعضای بدن را نیز درگیر کند، یک مشکل در نظام حکمرانی نیز ممکن است از یک بخش آغاز شود و به حوزه‌های دیگر سرایت کند.

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه با تأکید بر ضرورت «مسئله‌شناسی مستمر» افزود: همه مسائل از نظر اهمیت و میزان بحران‌آفرینی در یک سطح نیستند و باید میان مسائل گلوگاهی، آستانه‌ای و بحرانی تفاوت قائل شد تا منابع و ظرفیت‌های کشور روی مهم‌ترین نقاط آسیب‌زا متمرکز شود.

اصلاح ساختار بودجه؛ مأموریتی که همچنان پابرجاست

منظور با اشاره به مأموریت‌های شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا گفت: اصلاح ساختار بودجه، اصلاح نظام ارزی، سازماندهی صنعتی و تولید و تسهیل رشد اقتصادی از جمله موضوعات مهمی بوده‌اند که برای اصلاح اقتصاد کشور مورد توجه قرار گرفته‌اند.

وی کسری بودجه را یکی از مهم‌ترین مسائل اقتصاد ایران دانست و تأکید کرد: اگر کسری بودجه به‌صورت واقعی حل شود، بخش قابل‌توجهی از مشکلات دیگر اقتصاد نیز کاهش خواهد یافت.

به گفته منظور، مشکل کشور این نیست که مسئولان و کارشناسان راه‌حل‌ها را نمی‌شناسند. بسیاری از راه‌حل‌های مربوط به تورم، ارزش پول ملی، رکود و رشد اقتصادی شناخته شده‌اند، اما اجرای آنها به اصلاحات ریشه‌ای و بلندمدت نیاز دارد.

وی افزود: ممکن است اجرای یک اصلاح اقتصادی پنج، شش یا هفت سال زمان ببرد و آثار کامل آن پس از حدود ۱۰ سال آشکار شود، در حالی که دولت‌ها معمولاً با افق انتخابات بعدی تصمیم می‌گیرند. در نتیجه، گاهی به جای اصلاحات اساسی، راهکارهای کوتاه‌مدت انتخاب می‌شود که ممکن است مسئله را برای مدتی به تعویق بیندازد، اما ریشه آن را از بین نبرد.

منظور پایین بودن میزان تحقق برنامه‌های پنج‌ساله و ضعف نگاه بلندمدت در برنامه‌ریزی را نیز از عوامل تداوم مشکلات اقتصادی دانست.

مسئله اقتصاد شناخته شده است؛ اجرای راه‌حل دشوار است

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه با اشاره به وجود مکاتب مختلف اقتصادی از کینزی و نئوکینزی تا پولی و سوسیالیستی گفت: وجود اختلاف‌نظر میان مکاتب اقتصادی به این معنا نیست که مسائل کشور ناشناخته یا فاقد راه‌حل هستند.

وی با اشاره به تورم افزود: اگر رشد نقدینگی به‌عنوان یکی از عوامل اصلی تورم پذیرفته شود، باید الزامات آن نیز پذیرفته شود و رشد پول و نقدینگی کنترل شود.

منظور در ادامه به تفاوت عملکرد کشور در حوزه نظامی و اقتصادی اشاره کرد و گفت: ایران در حوزه‌هایی مانند صنعت موشکی، پدافند و رادار توانسته به پیشرفت و بازدارندگی برسد، اما در اقتصاد با وجود تأکیدات مکرر بر اصلاح کسری بودجه، حفظ ارزش پول ملی و اقتصاد مقاومتی، همچنان مشکلات جدی وجود دارد.

وی بخش مهمی از این تفاوت را ناشی از «نظام اجرا» دانست و توضیح داد: نظام اجرا باید راه‌حل را به عملیات تبدیل کند، در حالی که راه‌حل‌های اقتصادی معمولاً تلخ و هزینه‌زا هستند و مانند دارو، جراحی یا رژیم غذایی نیازمند تحمل هزینه و سختی‌اند.

تعارض منافع؛ مانع اجرای اصلاحات

منظور تعارض منافع را یکی از موانع اصلی اصلاحات اقتصادی دانست و گفت: اصلاح ساختارهای اقتصادی به معنای تغییر بخشی از منافع موجود است و طبیعی است گروه‌هایی که از وضعیت فعلی منتفع هستند، در برابر تغییرات مقاومت کنند.

وی با اشاره به اصلاح نظام بانکی اظهار کرد: بانک‌ها، شرکت‌ها و شبکه‌های اقتصادی مختلف دارای منافع شکل‌گرفته هستند و ممکن است در برابر اصلاحات مقاومت کنند. بنابراین مسئله اقتصاد ایران تنها فقدان شناخت راه‌حل نیست، بلکه بخش مهمی از دشواری در مرحله اجرا و مواجهه با منافع تثبیت‌شده شکل می‌گیرد.

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه در تشریح این موضوع به تجارت خارجی اشاره کرد و نمونه‌هایی از اختلاف قیمت در زنجیره واردات را مطرح کرد. به گفته وی، ممکن است کالایی با قیمت یک دلار از چین به امارات وارد شود، اما همان کالا با قیمت پنج دلار از امارات به ایران صادر و با همان رقم فاکتور شود؛ سازوکاری که می‌تواند زمینه انتقال منافع به واسطه‌ها و افزایش هزینه واردات را فراهم کند.

وی همچنین به جریان‌های تجاری معکوس اشاره کرد که در آنها کالا با قیمت پایین‌تری از ایران به امارات صادر و سپس با قیمت بالاتری از امارات به چین صادر می‌شود. به گفته منظور، در صورت بازنگشتن کامل ارز حاصل از صادرات و انجام نشدن تعهدات ارزی، چنین سازوکارهایی می‌تواند زمینه خروج منابع و ایجاد منفعت برای شبکه‌های ذی‌نفع را فراهم کند.

منظور تأکید کرد که مقابله با چنین فرآیندهایی تنها با تصمیم یک دستگاه امکان‌پذیر نیست و برای اصلاح سازوکارهای اقتصادی و شکستن منافع تثبیت‌شده، هماهنگی میان بخش‌های مختلف حاکمیت ضروری است.

پیشنهاد پروژه‌های مشترک ملی برای سران قوا

منظور با بیان اینکه هنوز از همه ظرفیت‌های حاکمیتی برای مقابله با تعارض منافع استفاده نشده است، گفت: قوه قضاییه، دولت و سایر دستگاه‌های حاکمیتی باید برای حل مسائل کلان اقتصادی هماهنگ عمل کنند.

وی پیشنهاد کرد جلسات سران سه قوه به جای تمرکز بر مسائل خرد، چند مسئله کلان به‌عنوان «پروژه‌های مشترک ملی» انتخاب کنند و هر سه قوه به‌صورت هماهنگ مسئولیت پیشبرد آنها را بر عهده بگیرند.

به گفته وی، کسری بودجه و قاچاق سوخت می‌توانند از جمله این پروژه‌ها باشند؛ زیرا حل آنها در اختیار یک دستگاه نیست و بخش‌های مختلف حاکمیت در ایجاد، نظارت و اجرای راه‌حل نقش دارند.

ساختار چهار ساله دولت و محدودیت اصلاحات بلندمدت

منظور درباره تأثیر ساختار سیاسی بر اصلاحات اقتصادی نیز گفت: ساختار ریاست‌جمهوری چهار ساله با امکان دو دوره، فرصت اجرای اصلاحات بلندمدت را محدود می‌کند.

وی توضیح داد: دولت در سال نخست درگیر انتخاب مدیران و شکل دادن به ساختار خود است و سپس انتخابات مجلس و دیگر مسائل سیاسی مطرح می‌شود. در سال‌های بعد نیز رئیس‌جمهور به انتخابات دوره دوم فکر می‌کند. در نتیجه، فرصت واقعی برای اجرای اصلاحات سخت و بلندمدت کاهش می‌یابد.

به گفته منظور، حتی دولتی که می‌داند اصلاحات ضروری است، ممکن است به دلیل نگرانی از آثار سیاسی تصمیمات خود، اجرای آنها را به تعویق بیندازد.

اصلاح ساختار بودجه؛ از تعیین هزینه تا تسخیر تنظیم‌گر

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه، اصلاح ساختار بودجه را کاری دانست که در ظاهر ساده اما در عمل بسیار دشوار است و گفت: مسئله اصلی این است که در بسیاری از موارد ابتدا هزینه‌ها تعیین می‌شوند و سپس برای تأمین آنها به دنبال منابع می‌گردیم، در حالی که باید ابتدا درآمدهای واقعی مشخص و سپس هزینه‌ها بر اساس آن تنظیم شود.

وی وظیفه سازمان برنامه و بودجه را تنظیم منابع و مصارف کشور و نظارت بر اجرای بودجه دانست و افزود: سازمان برنامه نباید صرفاً یک دستگاه بودجه‌نویس باشد، بلکه باید راهبر توسعه کشور باشد و درباره کاهش رشد اقتصادی و مسائل کلان پاسخ داشته باشد.

منظور همچنین درباره پدیده «تسخیر تنظیم‌گر» یا Regulatory Capture و «درهای چرخان» یا Revolving Doors هشدار داد؛ به این معنا که فردی در یک نهاد تنظیم‌گر فعالیت کند و پس از آن به دستگاهی برود که پیش‌تر تحت نظارت همان نهاد بوده است. به گفته وی، چنین چرخه‌ای می‌تواند استقلال تنظیم‌گر را تضعیف کند.

او همچنین تغییر مداوم مدیریت‌ها و کنار گذاشته شدن تصمیمات دوره‌های قبل را یکی از عوامل خنثی شدن اصلاحات دانست و گفت انتخاب افراد مناسب برای جایگاه‌های مناسب باید بر سه اصل تخصص، سلامت و شناخت مسئله استوار باشد.

ظرفیت‌های اقتصادی در شرایط فشار

منظور در بخش دیگری از سخنان خود گفت: شرایط فشار خارجی می‌تواند فرصتی برای اجرای اصلاحاتی باشد که در شرایط عادی به دلیل هزینه‌های سیاسی یا اجرایی به تعویق می‌افتند.

وی با اشاره به قانون برنامه هفتم پیشنهاد کرد دولت برای احکام باقی‌مانده این برنامه، یک برنامه اجرایی مشخص، زمان‌بندی‌شده و قابل اندازه‌گیری تهیه کند.

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه همچنین موقعیت ژئوپلیتیکی ایران و تنگه هرمز را یکی از ظرفیت‌های کشور دانست و پیشنهاد استفاده از ظرفیت «دیپلماسی تنگه هرمز» یا «دیپلماسی اقتصادی تنگه هرمز» را مطرح کرد.

به گفته وی، ایران می‌تواند بر مبنای منافع متقابل با کشورهای مختلف توافق‌هایی ایجاد کند؛ برای مثال در ازای تأمین انرژی یا تسهیل تجارت، از ظرفیت کشورهای طرف معامله برای توسعه زیرساخت‌های بندری، سرمایه‌گذاری و همکاری اقتصادی استفاده شود.

منظور در داخل کشور نیز تأمین غذا، کنترل تورم، حفظ معیشت خانوارها و حمایت از واحدهای کوچک و متوسط تولیدی را از اولویت‌های افزایش تاب‌آوری اقتصادی دانست.

وی گفت در شرایط فشار و جنگ، نمی‌توان بودجه عادی را دقیقاً مانند شرایط عادی اجرا کرد و باید بودجه‌ای حداقلی و متناسب با شرایط تنظیم شود که اولویت آن تأمین نیازهای اساسی مردم، دارو و درمان، کالاهای اساسی، مواد اولیه ضروری تولید و زیرساخت‌های دفاعی باشد.

شفافیت درآمدهای نفتی ضروری است

منظور شفافیت درآمدهای نفتی را نیز ضروری دانست و گفت باید میزان دقیق درآمد ارزی نفت، میزان واریزی به بانک مرکزی، سهم صندوق توسعه ملی و سهم دولت مشخص باشد.

وی تأکید کرد همه درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت باید ابتدا وارد بانک مرکزی شود و سپس سهم هر بخش براساس قانون تخصیص یابد. به گفته او، قابل قبول نیست بخشی از درآمدها در اختیار یک دستگاه باقی بماند و دولت برای دریافت سهم خود وارد مذاکره شود؛ زیرا این وضعیت با حاکمیت یکپارچه منابع دولت سازگار نیست.

کسری بودجه؛ «ام‌المسائل» اقتصاد ایران

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه در ادامه کسری بودجه دولت را «ام‌المسائل» و منشأ بخش مهمی از ناترازی‌های اقتصاد ایران دانست و گفت: تورم، کاهش ارزش پول ملی، ضعف سرمایه‌گذاری و تأمین مالی تولید و بخشی از مشکلات نظام بانکی را نمی‌توان بدون توجه به ناترازی دولت بررسی کرد.

وی با توضیح سازوکار انتقال کسری بودجه به اقتصاد اظهار کرد: وقتی دولت برای پرداخت هزینه‌های خود منابع کافی ندارد، ممکن است به بانک مرکزی یا سایر ابزارهای تأمین مالی متوسل شود. افزایش پایه پولی نیز می‌تواند از طریق ضریب فزاینده پولی به رشد نقدینگی و در نهایت کاهش ارزش پول ملی و افزایش تورم منجر شود.

منظور با تأکید بر اهمیت حفظ ارزش پول ملی گفت برای مقابله با این روند باید سرمنشأ مشکلات، یعنی کسری بودجه، مورد توجه قرار گیرد.

اوراق بدهی و انتقال ناترازی دولت به اقتصاد

منظور انتشار اوراق بدهی را یکی دیگر از ابزارهای جبران کسری بودجه دانست و گفت در بسیاری از موارد بانک‌ها از خریداران اصلی اوراق دولتی هستند. در چنین شرایطی، بخشی از منابع بانک‌ها به خرید اوراق اختصاص می‌یابد و ظرفیت آنها برای تأمین مالی بخش خصوصی و تولید کاهش پیدا می‌کند.

وی افزود: محدودیت رشد ترازنامه بانک‌ها نیز می‌تواند توان تسهیلات‌دهی شبکه بانکی را کاهش دهد و دسترسی فعالان اقتصادی به منابع مالی را دشوارتر کند.

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه با اشاره به بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی نیز گفت: این بدهی‌ها در دوره‌های مختلف به چند صد هزار میلیارد تومان و حتی بیشتر رسیده و عدم پرداخت مطالبات تأمین اجتماعی می‌تواند توان این سازمان برای انجام تعهداتش را کاهش دهد.

وی افزود: انتقال برخی شرکت‌های زیان‌ده و کم‌بازده به مجموعه‌هایی مانند تأمین اجتماعی نیز موجب می‌شود به جای دارایی‌های مولد، بخشی از این مجموعه‌ها با دارایی‌های کم‌بازده و زیان‌ده مواجه شوند؛ بنابراین در اینجا نیز می‌توان ریشه بخشی از مشکلات را در ناترازی دولت جست‌وجو کرد.

دولت و مسئله «برون‌رانی» بخش خصوصی

منظور با اشاره به ظرفیت محدود بازار سرمایه گفت: این بازار باید در خدمت تولید و اقتصاد قرار گیرد، اما زمانی که دولت بخش قابل‌توجهی از منابع بازار را از طریق انتشار اوراق جذب می‌کند، بخشی از منابع محدود سرمایه‌گذاری به سمت دولت هدایت می‌شود و بخش خصوصی از منابع مالی کنار زده می‌شود؛ پدیده‌ای که از آن با عنوان «برون‌رانی» یاد می‌شود.

وی افزایش نرخ سود اوراق دولتی را نیز از عواملی دانست که می‌تواند این روند را تشدید کند. به گفته منظور، در صورت تحقق هدف دولت برای فروش حدود ۱۲۰۰ همت اوراق و افزایش نرخ سود تا حدود ۴۰ درصد، جذابیت اوراق برای سرمایه‌گذاران بیشتر می‌شود و منابع بیشتری از سایر بخش‌های اقتصاد، به‌ویژه تولید و بخش خصوصی، به سمت ابزارهای بدهی دولت حرکت می‌کند.

منظور افزود: نرخ‌های بالای اوراق دولتی می‌تواند هزینه تأمین مالی را در کل اقتصاد نیز افزایش دهد؛ زیرا بنگاه‌های خصوصی برای جذب سرمایه باید بازدهی رقابتی با این ابزارها ارائه کنند. در نتیجه، ناترازی دولت از مسیر بازار سرمایه و نظام بانکی می‌تواند به بخش واقعی اقتصاد منتقل شود.

نقش مجلس در ایجاد ناترازی بودجه

منظور تأکید کرد که ناترازی بودجه تنها محصول عملکرد دولت و سازمان برنامه و بودجه نیست و مجلس نیز در این زمینه نقش دارد.

وی گفت در جریان بررسی بودجه ممکن است هزینه‌های جدیدی به لایحه اضافه شود و سپس برای آنها منابعی روی کاغذ تعریف شود؛ برای مثال تغییر قیمت نفت یا نرخ ارز به‌عنوان منبع درآمدی جدید در نظر گرفته شود، در حالی که تحقق آن در عمل قطعی نیست.

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه با اشاره به برنامه هفتم گفت هزینه‌های قابل‌توجهی به این برنامه اضافه شده که اجرای آنها دشوار است و بر اساس اصل ۷۵ قانون اساسی، اگر دولت منابع لازم برای اجرای یک حکم را ندارد، نباید بدون تأمین منابع، هزینه جدیدی به آن تحمیل شود.

وی در ادامه گفت نمایندگان مجلس ممکن است برای حوزه انتخابیه خود خواستار ایجاد بیمارستان، افزایش بودجه پروژه‌ها یا افزایش حقوق گروه‌های مختلف باشند، اما مجموع این تصمیم‌ها می‌تواند هزینه‌های دولت را افزایش دهد. از این رو، نمایندگان باید منافع ملی را بر منافع کوتاه‌مدت حوزه انتخابیه ترجیح دهند.

مالیات و ضرورت انضباط بودجه‌ای

منظور در پایان با اشاره به ظرفیت‌های مالیاتی کشور گفت: درآمدهای مالیاتی می‌تواند بخش مهمی از هزینه‌های داخلی دولت را پوشش دهد.

وی تأکید کرد در کنار حفظ صادرات و درآمدهای ارزی، ایجاد انضباط مالی و بودجه‌ای برای کنترل هزینه‌ها ضروری است.

رسانه باید از افشاگری به حل مسئله برسد

رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه در بخش پایانی سخنان خود به نقش رسانه در اصلاحات اقتصادی اشاره کرد و گفت: صرف افشاگری و طرح پرونده‌ها الزاماً به حل مشکلات منجر نمی‌شود.

وی افزود: رسانه باید علاوه بر شناسایی و معرفی مسئله، سازوکار حل آن را نیز برای افکار عمومی توضیح دهد. برای مثال، در موضوع کسری بودجه لازم است مشخص شود این کسری چگونه ایجاد می‌شود، چه عواملی آن را تشدید می‌کنند و چه اصلاحاتی برای کاهش آن ضروری است.

منظور در جمع‌بندی سخنان خود تأکید کرد که اقتصاد ایران از کمبود راه‌حل رنج نمی‌برد؛ مسئله اصلی، تبدیل راه‌حل به تصمیم و سپس اجرای آن است. به گفته وی، اصلاحات ساختاری نیازمند هماهنگی نهادی، تصمیم‌گیری مؤثر، پذیرش هزینه‌های اصلاحات و مقابله با تعارض منافع است و بدون ایجاد اراده مشترک در سطح حاکمیت، بسیاری از مشکلات اقتصادی همچنان بازتولید خواهند شد.

*بازنویسی: تحریریه پژواک کارفرما