اختصاصی/نیاز صنعت برق ایران؛ شناسایی حقوق سرمایه‌گذاری و تشکیل رگولاتور همه‌جانبه
مشاور حقوقی سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق معتقد است، صنعت برق ایران نیازمند شناسایی، احترام و رعایت عملی حقوق سرمایه‌گذاران و فعالان بخش خصوصی عرصه تولید برق بوده و ساختار مطلوب برای نهاد تنظیم‌گر بخش برق در ایران، تشکیل نهاد تنظیم‌گر رقابتی، فنی و اقتصادی واحد، پاسخگو و کارآمد است.
تاسیس و فعالیت نهاد تنظیم‌گر مستقل و پاسخگو در بخش برق، سال‌هاست به عنوان یکی از مهمترین دغدغه‌های فعالان این صنعت به ویژه تولیدکنندگان غیر دولتی برق مطرح بوده است. از جمله مهمترین اهداف مورد انتظار از این نهاد عبارتند از: تسهیل رقابت و منع و تنظیم انحصار، تضمین امنیت سرمایه‌گذاری، برقراری نظم عمومی در بازار و نظارت بر تامین و ارائه برق پایدار و مطمئن به مشترکان صنعتی، تجاری و مسکونی، اعمال حمایت متوازن از حقوق سرمایه‌گذاران و مصرف‌کنندگان، تدوین و ابلاغ ضوابط ورود به بازار و تعیین صلاحیت‌های فنی و مالی بازیگران بازار در جهت صدور پروانه و شرایط احراز آن، تنظیم مقررات شفاف، کارآمد و غیر تبعیض‌آمیز در زمینه رقابت در بازار. علاوه بر این موارد، تصویب قوانین و مقررات اقتصادی خوب و کارآمد و نیز تنظیم و ابلاغ چارچوب قراردادهای منصفانه، شفاف و غیرتبعیض‌آمیز که بتواند اقتصاد برق و انرژی را توجیه‌پذیر کند و حتی‌الامکان از تضییع حقوق بازیگران کلیدی این صنعت در کلیه بخشهای اقتصادی به ویژه بخش خصوصی جلوگیری کند، از مهمترین خواسته‌های شرکت‌های تولیدکننده برق به شمار میرود.
به گزارش پژواک کارفرما، اگرچه وزارت نیرو در طی دو دهه گذشته، از طریق تاسیس هیات تنظیم بازار برق عملا به نوعی اقدام به تشکیل نهاد تنظیم‌گر و رگولاتوری بخش برق نموده و وظایف، تکالیف و اختیارات این نهاد را در اختیار هیات مذکور قرار داده است (و به طور نانوشته و غیر منسجم این صلاحیت‌های تنظیمی را به برخی از شرکت‌های زیرمجموعه و معاونت‌ها و ادارات کل حوزه ستادی خود محول نموده است)، اما بر اساس صراحت ماده (۵۹) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، ایجاد نهادهای رگولاتوری و تنظیم‌گر بخشی، از جمله صلاحیت‌های منحصر به فرد شورای رقابت است.
دکتر اصغرنیا، مشاور حقوقی سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق هم با تاکید بر این که ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی بر عهده شورای رقابت است، تاکید می‌کند که طی سال‌های گذشته و علی رغم گذشت بیش از ۱۵ سال از زمان تصویب این قانون، شورای رقابت به دلایل مختلف در انجام این تکلیف قانونی مهم ناموفق بوده و عمدتا بر رسیدگی به شکایت‌هایی متمرکز بوده که از سوی اشخاص حقوقی و حقوقی در حوزه اقدامات و رویه‌های ضدرقابتی، وفق ماده (۶۲) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نزد این نهاد مطرح شده است و عملا به طور خواسته یا ناخواسته امر تنظیم‌گری بازارها به شرح مقرر در قانون به ویژه در ارتباط با بازار برق کشور مغفول مانده است؛ و لذا، تصویب جزء (۱) بند «ث» ماده (۴۸) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران و الزام قانونی شورای رقابت به ایجاد حداقل سه نهاد تنظیم‌گر در حوزه‌های اولویت‌دار قانون تا پایان سال دوم برنامه و متعاقبا تغییر در اساسنامه و سایر قوانین مرتبط با دستگاه‌های اجرایی در صورت نیاز، به همین سبب انجام پذیرفته است.
او همچنین تصریح می‌کند که در پیش‌نویس اخیر اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق ارائه‌شده، تنظیم‌کنندگان آن برآنند تا با نظام دوگانه تنظیم‌گری، رگولاتوری فنی بر عهده وزارت نیرو باقی بماند و تنها رگولاتوری رقابتی این صنعت از شورای رقابت به نهاد تنظیم‌گر بخش برق در حال تاسیس واگذار شود که این امر با توجه به سکوت در خصوص رگولاتوری اقتصادی صنعت برق که خود همواره از جمله مهمترین نگرانی‌های فعالان بازار برق بوده و هست، می‌تواند مسائل و مخاطرات بسیار جدی و پیچیدگی‌های عملیاتی و اجرایی گسترده‌ای را برای صنعت برق کشور در حوزه‌های فنی، تجاری_اقتصادی و رقابتی به وجود آورد.
شرح کامل گفت‌و گوی مشاور حقوقی سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق با خبرنگار پژواک کارفرما:
از نظر ضرورت وجود نهاد رگولاتوری در حوزه‌های مختلف اقتصادی و صنایع شبکه‌ای چیست؟
ادبیات تنظیم‌گری و رگولاتوری چند دهه‌ای است که در کشورهای مختلف جهان مطرح و رایج شده است. علی‌الاصول، رگولاتوری برای بازارهایی مطرح می‌شود که انحصار طبیعی یکی از ویژگی‌های بارز آن‌ها محسوب می‌شود و به واسطه ماهیتشان، عملا مشارکت تعداد محدودی از سرمایه‌گذاران و بازیگران در حجم بالایی از سرمایه‌گذاری را شاهد هستیم. اگرچه این عبارت که: «رقابت، خود بهترین تنظیم‌کننده است»، گزاره‌ای صحیح به نظر می‌رسد؛ اما همواره با توجه به فقدان رقابت کامل در عالم واقع، نیاز به تنظیم‌گری به منظور ایجاد شرایط لازم برای تسهیل رقابت و منع انحصار در بازارهای با ویژگی انحصار طبیعی، وجود دارد.
تسهیل رقابت و منع و تنظیم انحصار در بازار و توسعه و بهبود وضعیت رقابت اقتصادی در بخشهای رقابت‌پذیر در صنایع و کسب‌وکارها از جمله مهمترین اقداماتی است که میبایست به طور هماهنگ و همزمان با دیگر اقدامات تنظیمی از جمله: تعیین شرایط احراز صلاحیت و صدور پروانه بازیگران بازار، تنظیم مقررات ناظر بر صلاحیت‌های مالی و فنی و فعالیت‌های بازیگران در بازار، پایش و اعمال نظارت بر اقدامات و فعالیت‌های بازیگران بازار، اعمال جریمه و به‌کارگیری ضمانت‌های اجرایی قانونی در ارتباط با بازیگران بازار متخلف، تنظیم مقررات مربوط به تعرفه تجاری و استاندارهای فنی خدمات و ... انجام شود.
صنعت برق هم از این قاعده مستثنی نیست؛ در حال حاضر شاهد آن هستیم که علی‌رغم وجود ساختارهای دولتی انحصارگرا، بر اساس مواد قانونی مندرج در ذیل فصل «2» قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، با بازنگری انجام‌پذیرفته در اصل 44 قانون اساسی، حضور و نقش‌آفرینی بخش خصوصی در بخشهای تولید و توزیع نیروی برق از منظر قانونی میسر شده و با شرایط مقرر در قانون مذکور، مالکیت و تصدی‌گری بخش دولتی در این دو بخش مهم از چرخه تولید انرژی برق منع شده است و مقنن با توجه به ویژگی‌ها و ملاحظات خاص شبکه‌های اصلی انتقال برق، مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت دولت را صرفا در این بخش صنعت برق مجاز دانسته است.
در خصوص نهادهای تنظیم‌گر باید گفت اگرچه تشکیل این نهادها برای انتظام بخشیدن به بازارها، یک الزام غیر قابل چشم‌پوشی است، اما نمی‌توان این مساله را از نظر دور داشت که در فرآیند تاسیس و شروع به فعالیت این نهادها و نیز در مرحله تبیین اهداف و تعیین ابزارهای آن، لازم است تا همواره دقت لازم به عمل آید و از هر گونه تعلل نابجا و یا تعجیل شتابزده پرهیز و اجتناب کرد.
در نظام حقوقی تنظیم مقررات اقتصادی ایران، طرح مفاهیم تنظیم‌گری در قالب ساختار نظام‌مند و واحد و حرکت از اقتصاد دولتی به اقتصاد مبتنی بر نظام بازار و تلاش برای تمهید شرایط فضای رقابتی را میبایست ابتدا در ذیل سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب سال 1384 و سپس در ذیل مواد قانونی فصل دوم (قلمرو فعالیت‌های هر یک از بخشهای دولتی، تعاونی و خصوصی) و فصل نهم (تسهیل رقابت و منع انحصار) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون مصوب سال 1387 ملاحظه کرد.
به این ترتیب در گام اول در ماده (53) این قانون، تشکیل نهادی تحت عنوان «شورای رقابت» مقرر شده که بر اساس صلاحیت‌هایی که ذیل مواد (58)، (61) و (62) برای آن به عنوان نهاد حافظ رقابت پیش‌بینی شده، صیانت از رقابت سالم در بازارها بر عهده شورای رقابت گذاشته شده است.
بر این اساس، شورای رقابت به عنوان یک نهاد منحصر به فرد فراقوه‌ای با ترکیبی از صاحب‌نظران و متخصصین منتخب اتاق‌ها و وزارتخانه‌های مرتبط با حکم رییس قوه مجریه، قضات منتخب دیوان عالی کشور با حکم رییس قوه قضاییه و نمایندگان مجلس شورای اسلامی منتخب قوه مقننه با صلاحیت‌های عالیه در حوزه احراز اقدامات و رویه‌های ضد رقابتی وفق صراحت ماده (59) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387، متولی تشکیل نهادهای تنظیم‌گر برای بخش‌هایی شد که دارای ویژگی انحصار طبیعی هستند. اگر چه ماده اخیرالذکر در سال 1397 در ذیل ماده (7) قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی اصلاح شد و علی‌رغم فلسفه وجودی آن که اساسا مختص بازارهای با ویژگی انحصار طبیعی بود، تکلیف تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر در حوزه بازار کالاها و خدمات انحصاری به طور عام برای شورای رقابت مقرر شد، به رغم گذشت بیش از 6 سال از تاریخ اصلاح ماده (59) اولیه و تعیین تکالیف و صلاحیت‌های قانونی جدید برای شورای رقابت برای تاسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی، متاسفانه همچنان نهادهای مورد نظر از جمله نهاد تنظیم‌گر بخش برق، در ذیل این شورا شکل نگرفته‌اند.
چرا تا امروز شورای رقابت نتوانسته نهادهای رگولاتوری را برای بخش‌هایی مانند برق یا سایر حوزه‌های انرژی که انحصار طبیعی دارند، راه‌اندازی کند؟
واقعیت این است که شورای رقابت از همان آغاز فعالیت خود دارای صلاحیت‌های قانونی لازم برای ایجاد نهادهای رگولاتوری و تنظیم‌گر به شرح مقرر در ذیل ماده (59) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی بوده است؛ لیکن به نظر می‌رسد عواملی نظیر: عدم وجود منابع مالی، نیروی انسانی و ملزومات ساختاری و اداری لازم در جهت تشکیل نهاد تنظیم گر بخشی برق و نیز عدم امکان سازمان‌دهی و به‌کارگیری نیروهای متخصص مورد نیاز تا امروز به‌رغم نص صریح قانون در ماده‌های (58)، (59) و (62) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 منجر به آن شده است که برای ایجاد نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق اقدام عملی نکند که بی‌گمان نمی‌توان هیچ یک از این موارد را دلیل یا مستمسکی برای این تاخیر چندین ساله و عدم اقدام مناسب و به‌هنگام به شمار آورد.
چنان که گفته شد، مروری اجمالی بر بیش از 700 مصوبه و تصمیم شورای رقابت تا به امروز حاکی از آن است که عمده تصمیمات و مصوبات شورا بر پیگیری شکایت‌هایی متمرکز است که در حوزه اقدامات ضدرقابتی و وفق ماده (62) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 به این نهاد جهت رسیدگی و اتخاذ تصمیم ارائه شده است. البته ما در صنعت مخابرات، تجربه موفقی از تاسیس نهاد رگولاتوری و فعالیت‌های تنظیم گری به نسبت سایر صنایع و حوزه‌های تحت تنظیم داریم. در این زمینه، به نظر می‌رسد که بخشی از توفیق نهاد کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در امر تنظیم‌گری که توانسته‌اند تا حد مناسب‌تری نقش رگولاتور را در صنعت مخابرات و ارتباطات ایفا کنند، ناشی از صلاحیت‌ها و اختیاراتی است که به واسطه قانون تاسیس وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به این دو نهاد داده شده است. بنابراین، بخشی از مساله هم به نحوه برخورد نهادهای بالادستی و وزارتخانه‌های مربوطه در تصویب قوانین و مقررات مورد نیاز و ایجاد صحیح مبانی قانونی نهاد تنظیم‌گر بخشی بازمی‌گردد که لازم است در ارتباط با تاسیس نهاد تنظیم گر بخش برق مورد توجه قرار گیرد. علاوه بر این، استفاده از تجربیات سایر کشورها و بهره گیری از توصیه‌های سازمان‌ها و اتحادیه بین‌المللی در این زمینه بسیار راهگشا و موثر بوده است.
این در حالی است که در نظام حقوقی ایران پیش از این شورای رقابت در جلسه سیزدهم و در نخستین جلسات خود در تاریخ 16/۱۲/1388 ضمن شناسایی مخابرات ایران به عنوان یکی از مصادیق انحصار طبیعی، موضوع تنظیم بازار مخابرات را از وظایف خود دانسته و هرگونه فعالیت در این زمینه را در خارج از شورای رقابت ملغی و بلااثر به شمار آورده است. شورای رقابت همچنین در ذیل مصوبه‌های شماره 196 مورخ 26/6/1393 و 198 مورخ 9/7/1393 خود، پیش‌بینی تاسیس و فعالیت نهاد تنظیم‌کننده بخشی راه‌آهن و در جلسات شماره 254 و 255 شورای رقابت مورخ 14/۰۴/1395 و 21/4/1395 وظایف و اختیارات تنظیمی لازم برای تفویض و واگذاری به نهادهای تنظیم کننده بخشی و نیز تعیین ترکیب اعضای نهاد تنظیم کننده بخشی برق و در ذیل مصوبه‌های شماره 256 مورخ 28/4/1395 و 257 مورخ 4/5/1395 نیز تاسیس و فعالیت نهاد تنظیم‌کننده بخشی برق، نفت و گاز و صنایع مرتبط را مقرر کرده است که متاسفانه تا کنون تشکیل و فعالیت هیچ کدام از نهادهای تنظیم‌کننده بخشی راه و راه‌آهن، برق و نفت و گاز محقق نشده است و علی‌رغم گذشت مدت زیادی از اتخاذ تصمیمات شورای رقابت، این نهادسازی قانونی در عرصه عمل بروز و ظهوری نیافته است و عملا هیچ نهاد تنظیم‌کننده بخشی (تنظیم‌گر) متولی تسهیل رقابت و منع انحصار در کشورمان تشکیل نشده است.
از دیدگاه شما دلایل تاخیر در تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌گر بخش برق تا امروز چه بوده است؟
همان طور که عرض کردم، اگرچه شورای رقابت در دهه گذشته در سال‌های 1393 تا 1395 تشکیل نهادهای تنظیم‌گر بخشی را در دستور کار خود قرار داده است و تصمیمات و مصوباتی نیز در این زمینه داشته است، اما متاسفانه با گذشت سالیان زیاد از این اتخاذ تصمیمات، همچنان هیچ اقدامی در این خصوص صورت نگرفته است. تغییر رویکرد قانون‌گذار در اصلاح ماده (59) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و حکم به انتزاع صلاحیت‌های تنظیمی شورای رقابت و واگذاری کامل آن به نهادهای تنظیم‌گر بخشی را می‌توان عکس‌العملی نه چندان صحیح به واسطه عدم اقدام به هنگام شورای رقابت در تاسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی به‌شمار آورد.
علاوه بر موارد فوق (منابع قانونی، منابع مالی، منابع انسانی و ملزومات سازمانی،ساختاری، اداری مورد نیاز) عزم و اراده جدی اعضای شورای رقابت و مدیران مرکز ملی رقابت و نیز میزان حمایت‌های قانونی و عملی شکل گرفته/نگرفته سایر نهادهای ذیربط، در این زمینه اثرگذار بوده است. از این رو لازم است تا دلایل این تاخیر نامبارک به وجود آمده به درستی مورد شناسایی قرار گرفته و با در نظر گرفتن کلیه ابعاد قانونی، اداری، فنی و اقتصادی موضوع، آسیب‌شناسی لازم انجام شده و با تبیین هر چه مناسب‌تر چالش‌ها، موانع، مزیت‌ها و فرصت‌های پیش روی تنظیم‌گری صنعت برق، راهکارهای قانونی و اجرایی در این زمینه ارائه شود تا ان‌شاالله شاهد شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گر کارآمد و پاسخگو متناسب نیازهای صنعت و بازیگران بازار در بخش برق باشیم.
مهمترین الزامات برای تاسیس یک نهاد مستقل تنظیم‌گر در صنعت برق از نگاه شما چیست؟
مفهوم استقلال در ارتباط با نهادهای تنظیم‌گر برق را می‌توان از ابعاد مختلفی نظیر: استقلال در بودجه و منابع مالی، استقلال در ساختار و ترکیب و استقلال در عملکرد و رویه‌های اجرایی نهاد مورد بررسی قرار داد. با این حال، با توجه به ساختار و الگوهای نهادهای تنظیم‌گر برق در سطح جهان مهمترین الزامات برای تاسیس یک نهاد مستقل تنظیم‌گر در صنعت برق را می‌توان پیش‌بینی شرایط و ضوابط حفظ و تداوم استقلال اعضای نهاد مذکور از کلیه ذی‌نفعان بخش عمومی، دولتی و خصوصی و بازیگران بازار و نهاد حاکمیت و دولت (دارندگان قدرت عمومی) در طول دوره عضویت و فعالیت در نهاد تنظیم‌گر بخشی برق و نیز در مقام تصمیم‌سازی شفاف، منصفانه و غیر تبعیض‌آمیز در بازار برق دانست.
تجلی و تبلور مقوله استقلال نهاد تنظیم‌گر بخش برق را می‌توان در نحوه مواجهه و اقدام این نهاد در ارتباط با نحوه احراز صلاحیت‌های فنی و مالی سرمایه‌گذاران و چگونگی صدور پروانه برای متقاضیان حضور در بازار (خرده‌فروش، مقیاس‌کوچک، نیروگاه‌های بزرگ و ...)، نحوه رسیدگی و احراز رویه‌های ضد رقابتی و برخورد قانونی با متخلفین به منظور تامین نظم عمومی در بازار برق، جست‌وجو کرد. علاوه بر این، یک نهاد تنظیم‌گر مستقل باید پایش و نظارت بر کلیه فرآیندهای قانونی ورود به بازار و فعالیت در آن، تعیین تعرفه ها، بازنگری در رویه‌های موثر بر تعاملات بازیگران و مبادلات برق را به طور منصفانه، بی‌طرفانه و غیر جانبدارانه انجام دهد.
چرا علی‌رغم کارکردهای نهاد تنظیم‌گر، وزارت نیرو همچنان در مقابل اجرایی شدن این قانون مقاومت می‌کند؟
برای پاسخ به این پرسش، لازم است پیش از هر چیز بررسی کنیم که چرا هیات تنظیم بازار برق با بهره‌گیری از ادارات کل مختلف حوزه ستادی معاونت‌های متعدد وزارت نیرو و نیز شرکت‌های زیرمجموعه این وزاررتخانه مهم و اثرگذار در حوزه انرژی، علی‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته نتوانسته است وظایف تنظیم‌گری مورد انتظار از دید سرمایه‌گذاران و فعالان عرصه تولید برق را به درستی انجام دهد. باید دید دلیل این که با وجود سابقه بیست‌ساله فعالیت این هیات، فعالان بخش تولید در صنعت برق و اعضای سندیکا همچنان تاسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل و پاسخگو در بخش برق را یک الزام و ضرورت برای توسعه صنعت برق کشور تلقی می‌کنند، چیست؟
به نظر می‌رسد درخواست چندین ساله فعالان و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی برای تاسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل بخش برق، بیش از هر چیز ناشی از عدم توجه به درخواست‌های کلیدی سرمایه‌گذاران این حوزه بوده است.
در نگاهی کلی می‌توان گفت که سرمایه‌گذاران چند درخواست کلی دارند که یکی از مهمترین آن‌ها شناسایی حقوق قانونی‌شان از سمت نهادهای عالی‌تر در حوزه انرژی و برق است. این مهم، مستلزم وجود نهاد تنظیم‌گری است که به خوبی به این دسته از حقوق سرمایه‌گذاران صنعت برق آگاهی و اشراف کامل داشته باشد. به طور کلی، تجلی و تبلور حقوق سرمایه‌گذاران صنعت برق در دو محور قوانین و مقررات بالادستی حوزه انرژی و برق و نیز قراردادهای بازیگران بازار که عمدتا توسط نهاد رگولاتور یا سایر نهادهای حاکمیتی مصوب شده، قابل ملاحظه است. بنابراین شاید یکی از مهمترین اقداماتی که پیش از تاسیس نهاد تنظیم‌گر برق در ذیل شورای رقابت و یا در صورت ادامه فعالیت هیات تنظیم بازار برق لازم است در گام اول در این حوزه انجام شود، شناسایی حقوق سرمایه‌گذاران صنعت برق در قالب منشور حقوق سرمایه‌گذاران صنعت برق و ابلاغ آن به کلیه دستگاه‌های اجرایی و ذیربط برای اجرا است. این اقدام ضروری از سوی وزارت نیرو یا نهاد تنظیم‌گر بخشی برق، علاوه بر شفاف‌تر کردن فضای سرمایه‌گذاری در صنعت برق می‌تواند در ترسیم افق‌های کوتاه‌مدت و بلندمدت صنعت برق کشور موثر واقع شود و با تامین امنیت سرمایه‌گذاری در صنعت برق منجر به جذب سرمایه‌های بیشتر در این بخش حیاتی و زیربنایی حوزه اقتصاد و صنعت در کشور شود.
در گام دوم، باید زمینه برای احترام به حقوق و رعایت حقوق سرمایه‌گذاران صنعت برق فراهم شود که این امر از طریق ایجاد ضمانت‌های اجرایی لازم در ذیل قوانین و مقررات قابل انجام است. احترام به حقوق و رعایت حقوق سرمایه‌گذاران صنعت برق، باید در تمامی فرآیندهای اداری، صدور مجوزها، تصمیم‌سازی‌ها، تعرفه‌گذاری‌ها و ... به روشنی قابل ملاحظه باشد. در این راستا، تدوین چارچوب قراردادهای منصفانه و غیر تبعیض‌آمیز و اقدام لازم در جهت اصلاح مفاد قراردادهای صنعت برق بر اساس حقوق مورد شناسایی قرار گرفته سرمایه‌گذاران، فضای کسب‌وکار صنعت برق را برای توسعه هر چه بیشتر سرمایه‌گذاری‌ها مهیا کند.
بی‌توجهی وزارت نیرو به موضوعاتی مانند پرداخت خسارت تاخیر تادیه مطالبات شرکت‌های تولیدکننده برق به عنوان یکی از درخواست‌های قانونی شرکت‌های تولیدکننده برق عضو سندیکا، نشان می‌دهد که متاسفانه هیات تنظیم بازار برق نتوانسته است، قراردادهای فی‌مابین دولت و سرمایه‌گذاران خصوصی و غیر دولتی را به یک تعامل برد-برد تبدیل کند و لذا در عمل شاهد آن هستیم که نسبت به حقوق فعالان بخش خصوصی تولیدکننده برق اجحاف شده است که این امر بی‌شک خود بر حجم سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده اثرگذار بوده و انگیزه سرمایه‌گذاران در توسعه سرمایه‌گذاری در صنعت برق را تحت تاثیر قرار می‌دهد.
پیش‌نویس جدید اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق چه ویژگی‌های متمایزی دارد؟
طی جلسات برگزارشده اخیر در مرکز ملی رقابت که با حضور همه نهادها، اشخاص، انجمن‌ها و وزارتخانه‌های مرتبط با امر تنظیم گری صنعت برق برگزار شد، چنان بیان گردیده است که وزارت نیرو با استناد به صلاحیت‌ها و اختیارات سابقش، به عنوان رگولاتور فنی ایفای نقش خواهد کرد. نهاد در حال تاسیس تنظیم‌گر بخش برق هم با تفویض برخی صلاحیت‌های شورای رقابت به آن به عنوان رگولاتور رقابت بخش برق ایفای نقش خواهد کرد.
چنین ساختاری، فرآیندهای فعلی شورای رقابت را به نوعی در نهاد تنظیم‌گر بخش برق تکرار می‌کند. در واقع همان رگولاتور رقابتی که فقط اقدامات و رویه‌های ضد رقابتی را احراز کرده و به واسطه آن حکم می‌دهد، در بخش برق به فعالیت خواهد پرداخت. از دیدگاه من چنین ساختاری صرفا به تعدد نهادهای رگولاتوری رقابت منجر خواهد شد و لذا با و با توجه به مغفول ماندن بحث رگولاتوری اقتصادی صنعت برق، نمی‌تواند پاسخگوی نیازها و خواسته‌های قانونی سرمایه‌گذاران بخش برق بوده و عملا به بهبود فضای کسب‌وکار این صنعت کمک شایانی نخواهد کرد.
علاوه بر این، در واقع جدا کردن نقش رگولاتور فنی و رقابت و بلاتکلیف گذاشتن رگولاتوری اقتصادی صنعت برق می‌تواند مخاطرات جدی برای صنعت به همراه داشته باشد. سوال این است که اگر قرار باشد وزارت نیرو و هیات تنظیم بازار برق ایرن به عنوان رگولاتور فنی فعالیت کنند، حدود و ثغور صلاحیت‌ها و تکالیف آن‌ها کدام است و متولی تنظیم گری امر تجارت و اقتصاد صنعت برق که از جمله مهمترین مسائل سرمایه‌گذاران در صنعت برق هست، چه نهادی است؟ به نظر می‌رسد با توجه به تجربیات گذشته، پاسخ این پرسش چندان روشن نیست و همین مساله نگرانی بزرگی را در خصوص پیش‌نویس جدید اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق ایجاد می‌کند.
ارائه تعاریفی از بخش برق، موسسات برق و اشخاص حقوقی تحت تنظیم، پیش‌بینی ترکیب فراقوه‌ای نظیر شورای رقابت برای نهاد تنظیم‌گر بخش برق با چند تغییر در ساختار ترکیب و تعداد اعضای نهاد شامل: عضویت دو صاحب‌نظر فنی و اقتصادی پیشنهادی وزارت نیرو، یک نفر صاحب‌نظر اقتصادی و یک نفر صاحب نظر حقوقی منتخب شورای رقابت، دو نفر صاحب‌نظر در بخش برق پیشنهادی انجمن‌ها و اتحادیه‌های خصوصی فعال در بخش با معرفی اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، یک نفر صاح نظر در حوزه اقتصادی و زیربنایی پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه، یک نفر متخصص ابزارها و نهادهای مالی در مبادلات برق پیشنهادی بورس انرژی و دو نفر از قضات با حکم ریاست قوه قضاییه، تعیین برخی شرایط لازم الاتباع برای اعضای نهاد به منظور مدیریت تعارض منافع و تضمین عدم وابستگی سازمانی اعضا به اشخاص حقوقی تحت تنظیم، احصای وظایف و اختیارات نهاد وفق مواد (58)، (60) و (61) قانون اجرای سیاست هلی کلی اصل 44 قانون اساسی، الزام اشخاص حقوقی تحت تنظیم از جمله شرکت‌های تولیدکننده برق عضو سندیکا به پرداخت عوارض سالیانه به نهاد تنظیم‌گر بخش برق، پیش‌بینی قابلیت تجدیدنظرخواهی از تصمیمات نهاد تنظیم‌گر بخش برق نزد هیات تجدیدنظر موضوع ماده (63) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و تایید اعتبار کلیه مقررات فعلی مورد عمل در بخش برق از جمله مهمترین ویژگی‌های پیش‌نویس ارائه‌شده اساسنامه نهاد تنظیم گر بخش برق است.
با این وصف، مهمترین چالش‌های پیش‌نویس جدید را چه می‌دانید؟
از دیدگاه من در مورد این پیش‌نویسِ تهیه و ارائه شده، چند نکته قابل تامل جدی وجود دارد:
نخست؛ با توجه به تعریف ارائه‌شده از اشخاص حقوقی تحت تنظیم و تخیصص آن به موسسات برق دارای شخصیت حقوقی که در بخش برق فعالیت تجاری و اقتصادی دارند، لازم است شفاف‌سازی لازم به عمل آید تا برخی از ذی‌نفعان بازار برق از جمله: شرکت توانیر و شرکت مدیریت شبکه برق ایران از حوزه شمول صلاحیت‌ها و نظارت‌های نهاد تنظیم گر بخش برق خارج نشوند؛ به نحوی که در غیر این صورت این امر خود می‌تواند به بدتر شدن فضای تنظیم‌گری در صنعت برق و افزایش مشکلات سرمایه‌گذاران تولیدکننده برق بیانجامد.
دوم؛ با توجه به صراحت بخش آخر جزء (1) بند «ث» ماده (48) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران و اشاره به لزوم اقدام دولت در ارتباط با تغییر اساسنامه و سایر قوانین مرتبط با دستگاه‌های اجرایی و تعیین تکلیف برای تمام دستگاه‌های ذیربط، این دغدغه وجود دارد که صرفا به نهادسازی جدید تحت عنوان نهاد تنظیم‌گر بخش برق آن هم با صلاحیت محدود در حوزه رقابت اکتفا شود و اصلاح اساسنامه‌ها و قوانین مرتبط با دستگاه‌های اجرایی مرتبط به ویژه در ارتباط با وزارت نیرو و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آن انجام نپذیرد و یا انجام این اصلاحات در قوانین و مقررات بسیار زمان‌بر شود، که در این صورت میزان آسیب‌ها و خسارات ناشی از آن بر حقوق سرمایه‌گذاران و وضعیت فعالیت شرکت‌های تولیدکننده برق بسیار زیاد و قابل توجه خواهد بود.
سوم؛ سخن از رگولاتوری فنی، رگولاتوری رقابت و رگولاتوری اقتصادی و عهده‌دار شدن مورد اول از سوی وزارت نیرو و مورد دوم از سوی نهاد در حال تاسیس تنظیم‌گر بخش برق و سکوت در ارتباط با مورد سوم، صرفا در مقام بیان مبانی فکری نگارش این پیش‌نویس در جلسات برگزار شده در مرکز ملی رقابت ذکر شده است و لذا با توجه به عدم شفافیت آن‌ها در متن پیش‌نویس اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخش برق، نگرانی جدی در خصوص شکل‌گیری نهادهای موازی، متعارض و یا ناکارآمد و افزودن بیش از پیش بر مسائل و چالش‌های سرمایه‌گذاران صنعت برق و شرکت‌های تولیدکننده برق عضو سندیکا وجود دارد.
چهارم؛ نگرانی دیگری که در این مورد باید مورد توجه قرار گیرد، اساسا مواردی نظیر: تعرفه‌های انرژی و قیمت‌گذاری کالای برق، اصلاح اقتصاد انرژی و افزایش مشوق‌های سرمایه‌گذاری در صنعت برق محملی جهت پرداختن در این دو نهاد نخواهد داشت، که بی‌گمان با توجه به ارجاع آن به صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی به منظور تصویب قوانین و نیز وزارت نیرو برای تصویب مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی و هیات دولت در زمینه تصمیم‌سازی در قالب تصویب‌نامه، عملا با تشکیل نهاد در حال تاسیس تنظیم‌گر بخش برق جدید با توجه به عدم هر گونه تصریح یا اشاره به این موارد مهم مربوط به حقوق سرمایه‌گذاری شرکت‌های عضو سندیکا و سایر شرکت‌های تولیدکننده برق در حوزه تجدیدپذیر و خورشیدی و مقیاس‌کوچک با نهادسازی غیر منسجم انجام گرفته نه تنها مسائل سرمایه گذاران در حوزه تجارت برق حل نشده، بلکه بر میزان این مسائل و مشکلات افزوده خواهد شد. لذا، انتظار میرود تهیه‌کنندگان پیش‌نویس اساسنامه نهاد مذکور، ضمن توجه به موارد مورد اشاره تا پیش از تصویب و لازم‌الاجرا شدن آن، با دریافت نظرات کارشناسی سندیکاهای فعال در صنعت برق و اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران نسبت به اصلاح رویکردهای اتخاد‌شده و یا به‌کارگیری راهبردهای لازم برای مواجهه با آن‌ها اقدام کنند.
پنجم؛ بر اساس ماده (59) قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، نهاد تنظیم گر بخشی اجازه دارد از تمام اشخاص حقوقی تحت تنظیم یعنی تمام شرکت‌های فعال در صنعت برق، وجوهی را تحت عنوان عوارض دریافت کند؛ حال آنکه در حال حاضر طرح شکایت از سوی بازیگران بازار نزد شورای رقابت اساسا نیازمند پرداخت هیچ‌گونه هزینه‌ای تحت عنوان هزینه دادرسی یا مواردی نظیر آن نیست و این الزام قانونی به‌وجودآمده محل تامل است. همچنین در این باره باید به این نکته نیز توجه داشت که با توجه به به مجزا کردن رگولاتوری فنی در وزارت نیرو و رگولاتوری رقابت در نهاد در حال تاسیس تنظیم‌گر بخش برق، عملا شرکت‌های نیروگاهی فعال در صنعت برق کشور از یک سو ناگزیرند تا هزینه‌های مربوط به دریافت یا تمدید پروانه‌های صادره و سایر هزینه‌های مربوطه را به وزارت نیرو پرداخت کنند و از سوی دیگر نیز میبایست عوارض مذکور را به نهاد تنظیم گر بخش برق (رگولاتور رقابت) خارج از وزارت نیرو بپردازند. به این ترتیب عملا هزینه‌های مشابه سربار چندبرابری تحت عناوین مختلف به فعالان صنعت برق تحمیل می‌شود.
برای مواجهه با این مشکلات چه باید کرد؟
یکی از مهمترین اقدامات، تهیه فهرستی از فعالیت‌های وزارت نیرو در حوزه تنظیم‌گری است. در واقع بخش خصوصی باید به درستی روشن کند که این وزارتخانه و سازمان‌های زیرمجموعه‌اش اعم از توانیر، ساتبا، شرکت مدیریت شبکه برق ایران و حوزه ستادی وزارت نیرو در حوزه تنظیم‌گری بخش برق تا کنون چه وظایفی بر عهده داشته‌اند و وضعیت موجود به چه صورت است؟ و وضعیت مطلوب در زمینه تنظیم‌گری در هر یک از این فعالیت‌ها با رعایت حقوق دولت، سرمایه‌گذار/تولیدکننده و مصرف‌کننده/بهره‌بردار چگونه است؟ بر این اساس می‌توان حقوق سرمایه‌گذار را بر اساس آنچه که تا امروز در صنعت برق پیاده شده و چیزی که قرار است پس از تاسیس نهاد رگولاتوری عملیاتی شود، ارزیابی و میزان مطلوبیت شرایط را به طور دوره‌ای مورد ارزیابی قرار داد. به این ترتیب، مطالبات سرمایه‌گذاران با تعیین شاخص‌ها به درستی مشخص شده و قابل پیگیری از اشخاص و نهادهای تنظیم‌گر و قوای مجریه و مقننه خواهد بود.
ما امیدواریم که طی جلسات اخیری که برای تاسیس نهاد تنظیم‌گر بخش برق در حال برگزاری است، فهرست دقیق و روشنی از حقوق سرمایه‌گذاران تهیه و جمع‌بندی شود. هر چند در کنار آن ضروری است که سندیکا هم پیشنهادهای خود را در حوزه‌های متعدد از جمله: صلاحیت‌های فنی، تعرفه‌گذاری و نحوه پرداخت مطالبات اعضای خود به صورت شفاف تدوین و از نهادهای مربوطه پیگیری کند.
آیا در پیش‌نویس جدید، ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخش برق نسبت به گذشته تفاوت خاصی دارد؟
تقریبا همان ترکیب تکرار شده، با این تفاوت که در پیش‌نویس جدید یک نفر از بورس انرژی هم به این ترکیب اضافه شده‌اند. در این میان تشکل‌هایی مانند سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق که اعضایش سهم بسیار بالا و به‌سزایی در تولید برق کشور دارا هستند، صرفا حق مشارکت در معرفی دو صاحب‌نظر و نَه نماینده، برای عضویت در نهاد تنظیم‌گر بخش برق را دارند که این امر هم می‌تواند خود به یک چالش جدی در آینده فعالیت این نهاد تبدیل شود. چرا که اساسا به لحاظ لغوی و حقوقی تفاوت بسیار زیادی میان شان، نقش و صلاحیت‌های صاحب‌نظر و نماینده وجود دارد.
علاوه بر این، با توجه به تعداد اعضای پیش‌بینی‌شده برای این نهاد در پیش‌نویس ارائه‌شده، از یک سو تعداد اعضای بخش دولتی و حاکمیتی به مراتب بیشتر از تعداد اعضای بخش خصوصی است که نیازمند توجه و اصلاح است. از سوی دیگر با توجه به توسعه بازار برق در سال‌های اخیر و حضور بازیگران جدید در بازار در زمینه تولید برق و شکل‌گیری و فعالیت سندیکاهای دیگر، پیشنهاد من این است که حضور حداقل دو عضو صاحب‌نظر با معرفی از سوی سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق و دو صاحب‌نظر دیگر با معرفی سایر سندیکاهای صنعت برق در حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر و مقیاس‌کوچک در ترکیب این نهاد تنظیم‌گر بخشی برق امری لازم و ضروری است. لذا، با توجه به این که صنعت برق در همه حوزه‌ها از جمله انرژی‌های تجدیدپذیر و کوچک‌مقیاس‌ها هم به سرعت در حال توسعه است قطعا باید برای حضور صاحب‌نظرانی از این بخش‌ها هم در ترکیب نهاد مذکور چاره‌اندیشی و راهکار مناسب اندیشیده شود. به نظر من نقش اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران برای اصلاح ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخش برق و افزایش نمایندگان بخش خصوصی بسیار کلیدی خواهد بود.
بررسی پیش‌نویس جدید نهاد تنظیم‌گر بخش برق در چه مرحله‌ای است؟
تا امروز پیش‌نویس جدید طی دو جلسه با حضور کلیه ذی‌نفعان بررسی شده و همچنان تبادل نظر در این خصوص ادامه دارد. هر چند به نظر می‌رسد تاسیس نهاد رگولاتوری برق چندین ماه یا سال به طول بیانجامد.
سخن آخر....
صنعت برق ایران نیازمند شناسایی، احترام و رعایت عملی حقوق سرمایه‌گذاران و فعالان بخش خصوصی عرصه تولید برق است. ساختار مطلوب برای نهاد تنظیم‌گر بخش برق در ایران، تشکیل نهاد تنظیم‌گر رقابتی، فنی و اقتصادی واحد، پاسخگو و کارآمد است. شرایط مطلوب تشکیل و فعالیت نهادهای تنظیم‌گر، همان شرایطی است که در تدوین اولیه ماده (59) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 در سال 1387 در نظر گرفته شده بود و جزء (1) بند «ث» ماده (48) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران نیز در واقع بازگشتی است دوباره به نص ماده قانونی اخیرالذکر برای تشکیل نهادهای تنظیم‌گر بخشی واحد و جامع در حوزه بازارهای با ویژگی انحصار طبیعی نظیر بازار برق پس از گذشت بیش از 15 سال از تاریخ تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و عدم تشکیل نهاد تنظیم‌گر بخشی برق مد نظر قانون‌گذار و مورد انتظار سرمایه‌گذاران صنعت برق و شرکت‌های تولیدکننده برق.
انتهای پیام